W związku z niezachowaniem wskaźników zadłużenia z art. 242-244 ustawy o finansach publicznych, JST może spodziewać się wezwania ze strony RIO do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Przepisy określone na ten temat funkcjonują od 2014 r., a mimo to nadal powstaje na ich tle wiele problemów interpretacyjnych.

Pełen artykuł dostępny w wydaniu Wspólnoty lub do pobrania tutaj. Skrócona wersja poniżej.

Art. 240a ust. 1 ustawy o finansach publicznych (zwanej dalej: uofp) wskazuje, że przesłanką wezwania JST do uchwalenia i opracowania programu postępowania naprawczego (dalej zwanym: PPN) jest brak możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej i budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 oraz zagrożenie realizacji zadań publicznych. Ustalenie wystąpienia pierwszej z przesłanek jest o tyle proste, gdyż następuje na podstawie dokumentów finansowych danej JST, które w toku realizacji budżetu dostarczane są do RIO jako organowi nadzoru.

Ustawodawca nie wyjaśnia jednak w jaki sposób należy interpretować wystąpienie „zagrożenia realizacji zadań publicznych” jako podstawy wezwania do PPN. Należy to do subiektywnej oceny RIO i wymaga stosownego uzasadnienia. A jest to szczególnie istotne, z uwagi na dyspozycje określone w art. 240b ust. 1 uofp (w przypadku braku możliwości uchwalenia WPF lub budżetu zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 uofp, budżet jednostki ustala RIO). Analiza zapisów zawartych w art. 240a ust. 1 oraz 240b ust. 1 uofp wskazuje, że naruszenie relacji z art. 242-244 uofp nie jest jednoznaczne z zagrożeniem realizacji zadań publicznych i nie musi wiązać się z przystępowaniem do procedury naprawczej. Wiąże się jednak z ustaleniem budżetu przez RIO.

3 lata budżetowe ≠ 3 lata kalendarzowe

Moment opracowania i uchwalenia PPN jest szczególnie ważny, zwłaszcza z punktu widzenia przepisów określonych w art. 240a ust. 2 uofp, który wskazuje, że PPN uchwala się na okres nieprzekraczający 3 kolejnych lat budżetowych. Zakładając zatem, że JST uchwali PPN w styczniu 2018 r., będzie mógł on obowiązywać maksymalnie do końca 2020 r. i od 2021 r. konieczne będzie zachowanie przez JST relacji z art. 242-244 uofp. W sytuacji, w której JST przystąpiłaby do opracowania i uchwalenia PPN w trakcie roku budżetowego, okres obowiązywania PPN zostanie stosownie skrócony, tak jak w przypadku gminy Chojna, która podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia PPN w listopadzie 2015 r. mogła ustalić maksymalny okres jego obowiązywania do końca roku budżetowego 2017 (co de facto spowodowało, że PPN obowiązywał przez 2 lata i 2 miesiące roku kalendarzowego). Z praktycznego punktu widzenia, wdrażanie PPN najlepiej rozpocząć wraz z nowym rokiem budżetowym, by zapewnić odpowiedni czas na realizację przedsięwzięć naprawczych i osiągnięcie zakładanych efektów.

Zawartość merytoryczna

Wykładnia art. 240a ust. 3 wymienia wprost obligatoryjne elementy PPN. Są nimi analiza stanu finansów uwzględniająca ocenę przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych, plan przedsięwzięć naprawczych wraz z harmonogramem ich wdrażania oraz przewidywane efekty finansowe działań naprawczych wraz z określeniem sposobu ich obliczania. Przepis nie definiuje jakie przedsięwzięcia naprawcze winny zostać przez JST realizowane. Każda JST uwzględniając własną specyfikę i warunki określa działania możliwe do zrealizowania. Ocena przez RIO przedsięwzięć naprawczych będzie sprawdzać się do stwierdzenia czy przedsięwzięcia zostały wyczerpująco sprecyzowane, jakie są szanse na ich realizację zgodnie z zakładanym harmonogramem oraz czy przedstawione wyliczenia efektów finansowych są rzetelne i zapewnią możliwość zachowania relacji z art. 242-244 uofp po okresie jego obowiązywania.

Tylko pozytywna opinia RIO do PPN zapewni JST zachowanie władztwa nad własnym budżetem. Zgodnie bowiem z art. 240a ust. 4 organ stanowiący JST może uchwalić WPF oraz budżet, które nie zachowują relacji z art. 242-244 w okresie realizacji PPN, który uzyskał pozytywną opinię RIO. Należy przy tym zaznaczyć, że negatywna opinia RIO do PPN nie zwalnia JST z obowiązku realizacji założeń PPN, z tą różnicą, że na podstawie dyspozycji określonej w art. 240b uofp budżet JST zostanie ustalony przez RIO.

Obok zapisów zawartych w art. 240a uofp, kwestie dotyczące opracowania i uchwalania PPN przez JST porusza również art. 224 ustawy. Mowa tutaj o pożyczce z budżetu państwa udzielanej w ramach postępowania naprawczego, z analizy którego wynikać powinno, że w stopniu wysoce prawdopodobnym zostaną zachowane zasady określone w art. 242-244 u.f.p. na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki. Punktem wyjścia do rozpoczęcia procedury ubiegania się o pożyczkę jest opracowanie i uchwalenie PPN. Praktyka wskazuje jednak, że wspólne stosowanie wykładni przepisów art. 224 oraz 240a uofp rodzi wiele wątpliwości.

Konflikt artykułów

Pierwsza kwestia dotyczy tego czy PPN opracowywany na potrzeby ubiegania się o pożyczkę z budżetu państwa powinien zostać uchwalony na podstawie wezwania ze strony RIO, czy też JST może bez wezwania opracować program naprawczy? Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów, uzyskanie pożyczki z budżetu państwa w trybie art. 224 uofp nie jest prawnie uwarunkowane przekroczeniem wskaźników, o których mowa w art. 242-244 uofp. Oznacza to, że JST mogą uchwalić program naprawczy bez wezwania, o ile nie będzie on wiązał się z przekroczeniem wskaźników, o których mowa w art. 242-244 uofp (co w praktyce samorządowej występuje bardzo rzadko).

Druga kwestia dotyczy tego, od kiedy JST zobligowana będzie do zachowania wskaźników określonych w art. 242-244? Zgodnie bowiem z art. 240a ust. 2 uofp, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala PPN na okres nieprzekraczający 3 kolejnych lat budżetowych. Z tego wynika, że uchwalając PPN na lata 2018-2020, w myśl art. 240a ust. 2 uofp, jednostka od 2021 r. będzie zobowiązana zachowywać ustawowe wskaźniki. Z drugiej strony art. 224 ust. 1 pkt 2 lit. b wskazuje, że relacja określona w art. 242-244 uofp musi zostać zachowana na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki z budżetu państwa. Jeżeli zatem PPN uchwalany na okres 3 lat budżetowych zakłada ubieganie się o pożyczkę z budżetu państwa i jej spłatę do 2030 r., pojawia się pytanie „od kiedy JST winna zachowywać ustawowe wskaźniki?”.

Art. 224 uofp (dotyczący pożyczki z budżetu państwa) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 240a uofp (określającego Program Postępowania Naprawczego). Zakładając ubieganie się o pożyczkę z budżetu państwa, PPN uchwalany jest na okres trzech kolejnych lat budżetowych (zgodnie z art. 240a ufop), przy czym w trybie art. 224 uofp ewentualne prognozowane przekroczenie relacji z art. 242-244 uofp w okresie dłuższym niż 3 lata, nie powinno stanowić przesłanki do wydania negatywnej opinii RIO o tym programie.

Tworząc założenia programu naprawczego na potrzeby pożyczki należy również rozstrzygnąć czy wystąpienie o uzyskanie pożyczki z budżetu państwa winno być traktowane jako przedsięwzięcie naprawcze? Zdania w tym temacie są podzielone, ale jak wskazało Kolegium RIO w Szczecinie (uchwala nr V.62.K.2016 Kolegium RIO w Szczecinie), trudno uznać jako działanie naprawcze wystąpienie o udzielenie pożyczki z budżetu państwa jako restrukturyzację zadłużenia, z uwagi iż efekt jest całkowicie niezależny od organów gminy.

Stworzenie założeń dotyczących ewentualnej wysokości pożyczki z budżetu państwa i harmonogramu jej spłaty powinno więc zostać poprzedzone wnikliwą analizą sytuacji finansowej danej JST, na podstawie której przedstawia się szereg działań naprawczych, których realizacja ma przyczynić się do ograniczenia wydatków bieżących i poprawy płynności finansowej JST. Dopiero w następstwie przedstawienia wpływu zaplanowanych działań naprawczych (lub często już realizowanych) na WPF i stwierdzonego braku możliwości dalszej realizacji zadań, można zakładać uzyskanie wsparcia ze strony państwa.

Od 2014 roku pomogliśmy w kilkunastu postępowaniach naprawczych na terenie całej Polski. Wszystkie nasze PPN uzyskały pozytywne opinie, a wszystkie wnioski do MF uzyskały pożyczkę z budżetu państwa. Jednostki zastanawiające się na podjęciem PPN zachęcamy do kontaktu lub zapoznania się z ofertą.

Autor

Aleksandra Hochenzy

05.02.2018