18 kwietnia 2018 roku na stronach Rządowego Centrum Legislacyjnego opublikowano zaktualizowaną wersję projektu zmiany ustawy o finansach publicznych. W najnowszym wydaniu Wspólnoty piszemy o tym, jak planowane modyfikacje ustawy mogą wpłynąć na finanse samorządów w latach 2020-2021.

Pełen artykuł dostępny w wydaniu Wspólnoty lub do pobrania tutaj. Skrócona wersja poniżej.

Zaproponowane przez resort finansów zmiany w ustawie o finansach publicznych mają wzmocnić mechanizmy zwiększające bezpieczeństwo finansowe i chronić przed nieodpowiedzialnym zadłużaniem się. Powinny też uelastycznić gospodarkę finansową JST. Jak zatem wyglądają planowane modyfikacje i jakie zmiany czekają jednostki samorządu terytorialnego w najbliższych latach?

Od roku 2019 projekt zakłada:

  • objęcie limitem niestandardowych instrumentów finansowych (z lewej strony wzoru z art. 243) oraz wyłączenie wydatków na spłatę kapitału z niestandardowych instrumentów finansowych (z prawej strony);
  • objęcie limitem wszystkich wydatków bieżących na obsługę długu (a nie tylko odsetek i dyskonta jak obecnie).

Od 2020 roku:

  • zastąpienie w mianowniku relacji z art. 243 dochodów ogółem dochodami bieżącymi, pomniejszonymi o środki UE o charakterze bieżącym;
  • wyłączenie kwot dochodów i wydatków o charakterze bieżącym związanych z realizacją projektu UE z licznika prawej strony relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Od 2026 roku:

  • wydłużenie okresu, na podstawie którego liczona jest średnia nadwyżka operacyjna, do 7 lat, przy jednoczesnym zastąpieniu średniej arytmetycznej średnią ważoną;
  • wyłączenie z licznika prawej strony dochodów majątkowych ze sprzedaży majątku;
  • wyłączenie wydatków na obsługę długu z wydatków bieżących (prawa strona wzoru).

Od 2022 roku zakładane jest także wyłączenie wolnych środków (w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy, w którym mowa o rozliczeniach z wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych) z reguły równoważenia wydatków bieżących budżetu JST. Art. 242. 1 nabierze więc brzmienia: „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych”. Zostanie usunięte sformułowanie z końca ustępu „wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6”.

W myśl projektowanej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego będą także zobowiązane do uzyskania pozytywnej opinii RIO o możliwości spłaty zobowiązania, które wywołuje podobne skutki do umowy kredytu lub pożyczki. Tym sposobem ma zostać wzmocniona funkcja opiniodawcza izb, a finanse samorządowe mają być lepiej nadzorowane.

Jedną z najważniejszych zmian jest umożliwienie restrukturyzacji długu i wcześniejszej spłaty w sytuacji posiadania własnych środków finansowych. To może mieć istotne znaczenie dla tych samorządów, które nie miały odpowiedniej nadwyżki operacyjnej z trzech ostatnich lat, przez co nie mogły dokonać wcześniejszej spłaty zaciągniętych zobowiązań, pomimo posiadania wolnych środków pochodzących np. z nadwyżki budżetowej z poprzednich lat bądź prywatyzacji.

Z przeprowadzonej przez zespół Curulis analizy wynika, że nowe wskaźniki zadłużenia w latach 2020-2021 będą w większości korzystne dla samorządów. Analizując kształtowanie się relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych według bieżącego stanu prawnego oraz po uwzględnieniu zmian, można wysnuć wniosek, że wartość zarówno lewej, jak i prawej strony relacji zwiększy się. Jednak przyrost wskaźnika maksymalnej spłaty zobowiązań będzie większy od przyrostu planowanej spłaty zobowiązań dla wszystkich typów jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym różnica pomiędzy wskaźnikiem maksymalnym a planowanym wzrośnie, co z jednej strony zwiększy możliwości wcześniejszej spłaty zobowiązań, a z drugiej zaś stworzy warunki do dalszego pozyskiwania zwrotnych źródeł finansowania. Szczegółową analizę na ten temat zawarto w pełnej wersji artykułu.

Realny wpływ planowanych zmian na finanse JST będzie możliwy do oceny dopiero, gdy nowelizacja ustawy zacznie obowiązywać w pełnym wymiarze, tj. po 2026 roku. Jednak to pewne, że planowane zmiany są w dużej mierze odpowiedzią na piętrzące się patologie w samorządach i uszczelniają obowiązujące przepisy. Z pewnością elementem , który zwiększy możliwości wydatkowe JST, będzie wyłączenie z indywidualnego wskaźnika zadłużenia przedterminowej spłaty zadłużenia, co pozwoli na uwolnienie środków finansowych w kolejnych latach. Tym samym może zostać rozwiązany problem ograniczonej możliwości restrukturyzacji długu i wcześniejszej spłaty zobowiązań w samorządach oraz ograniczonej możliwości dokonywania zmian w planach finansowych w zakresie środków UE. Pozytywnie należy ocenić także doprecyzowanie konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia i przepisów dotyczących realizacji programów postępowań naprawczych oraz podjętą próbę zniwelowania zagrożeń związanych z wystąpieniem nadmiernego zadłużenia JST i kumulacji jego spłaty.

Od 2010 roku pomagamy ponad 300 JST w całej Polsce w opracowywaniu i aktualizacji wieloletnich prognoz finansowych. Jednostki, które mają problemy z postępowaniami nadzorczymi lub nie mają dostatecznie dużo czasu na samodzielne opracowywanie WPF zachęcamy do zapoznania się z ofertą.

Autor

Marzena Hoffmann,
Jakub Zieliński

30.05.2018